Motion du Bureau National : Partie 3

Du 10 au 12 octobre 2017 s'est tenu le 9ème Congrès du SNP-FO Direction, syndicat majoritaire des Directrices et Directeurs des Services Pénitentiaires. Les Délégués du Congrès représentant les Interrégions et les groupes de travail formés après l'élection du nouveau Bureau National ont souhaité travailler en particulier sur le plan immobilier d'avenir qui s'annonce pour l'Administration pénitentiaire. A ce titre, le syndicat FO-Direction propose des pistes d'orientation nécessaires pour ces structures en devenir et leur utilisation pratique.

 congrés

III. La nécessaire modernisation du parc immobilier

Dans un contexte lourd de surpopulation (près de 69 307 personnes détenues hébergées au 1er novembre pour une capacité de 59 151 places, avec un établissement sur deux construit au 19ème siècle), FO-Direction dresse des constats alarmants et malheureusement récurrents. La politique immobilière doit impérativement être définie dans un souci d'efficacité des peines et d'efficience dans l'exécution des missions assignées à l'administration pénitentiaire. FO-Direction considère que donner du sens à la peine suppose un parc immobilier moderne et des équipements adaptés.

vue établissement ciel

1/ Une indispensable adaptation de l'architecture pénitentiaire aux missions de l'AP

a) Un parc immobilier fondé sur l'encellulement individuel, contrarié par une surpopulation chronique

→ Appliquer l'encellulement individuel, par une politique volontariste de construction d'établissements.

intérieur cellule noir et blancL'exigence de l'encellulement individuel a été rappelée, à plusieurs reprises, depuis la loi du 5 juin 1875. Ainsi, sortir de l'illégalité et tendre vers le respect du principe de l'encellulement individuel permettraient de garantir le respect de la dignité humaine, de mettre en œuvre les politiques publiques de manière efficiente et d’améliorer les conditions de travail des personnels.

L'article 707 du Code de procédure pénale demande de favoriser/prioriser les retours progressifs à la liberté. Dans ce cadre, les conditions matérielles et les taux d’occupation excessifs ne doivent plus être des obstacles à cette finalité.

Par définition, la surpopulation complexifie la gestion quotidienne des affectations en cellule. Les cadres sont confrontés à des équations de plus en plus difficiles (fumeur, non fumeur, confessions religieuses, situation pénale, âge, problèmes de santé psychiatriques et somatiques..).Comment peut-on accepter la motivation des décisions prises par « la solution la moins pire ! » ?   Dans ce contexte, que signifient les règles pénitentiaires européennes, les labellisations, la notion d'usager du service public, la loi du 24 novembre 2009, face à des conditions de détention qui imposent à l'administration d'immuables  plafonds de verre et des matelas au sol ?

La densité carcérale nationale a atteint 120%, en culminant à des niveaux jamais atteints depuis la libération : ainsi à Toulouse (158%) ou Paris (170% en moyenne). Au total, 1 473 matelas au sol sont recensés dans 88 établissements. Un programme immobilier prévoit la construction de 35 maisons d'arrêt. FO-Direction soutient cette première orientation pour endiguer la surpopulation. Pour autant, une politique unique de construction ne peut suffire pour une amélioration de la prise en charge.

b) La nécessité de mettre en œuvre une gouvernance prévisionnelle et concertée des capacités d’incarcération

Les politiques dynamiques mises en œuvre en Scandinavie, en Allemagne et aux Pays-Bas ont permis une réduction du recours à l'incarcération. En France, des progrès restent à faire pour que la prison soit un enjeu sociétal.

De manière pragmatique, plusieurs pistes de travail doivent être approfondies :

• Élaboration d'une politique pénale de nature à permettre aux Directeurs des services pénitentiaires d'avoir un rôle actif dans la gestion des flux à la fois pour les prévenus et les condamnés dans le cadre de l'exécution des peines. Le Chef d'établissement doit devenir le maître d’œuvre de la régulation de son taux d'occupation, en lien avec les magistrats.

• Décloisonnement de la politique de l'application des peines au regard des enjeux et mise en place de véritables instances de dialogue et de concertation impliquant les acteurs judiciaires, pénitentiaires, élus et associations. Ainsi, la composition des commissions d'aménagement de peine pourrait être revue dans une logique de gestion macroscopique des structures et de cohérence des politiques d'établissement. Parallèlement, FO-Direction soutient que l'octroi des crédits de réduction de peine et des réductions supplémentaires de peine devrait relever de la compétence des DSP, en responsabilité de la gestion des flux de leur structure.

• La régulation locale et interrégionale des flux paraît désormais incontournable. L'expérimentation menée durant l'été 2017 pour désencombrer les établissements pénitentiaires parisiens, et qui a placé l'Administration pénitentiaire comme maître d’œuvre des affectations et du choix du lieu d'écrou doit être désormais consacrée et étendue rapidement au plan national pour optimiser l'utilisation du parc et des places disponibles.

2 / Un besoin urgent de prendre en compte la maladie mentale : Adapter l'offre aux besoins

cerveau molettesForce est de constater l'insuffisance des moyens alloués pour une prise en charge spécifique des personnes atteintes de troubles psychologiques ou psychiatriques. La prise en charge psychiatrique des personnes détenues, tout comme la prise en charge somatique, est réellement dégradée en comparaison à celle de la population générale. Ce décalage est d’autant plus préoccupant que de nombreuses études mettent en exergue la prévalencedes maladies mentales en prison, soit que l'on incarcère des personnes atteintes de troubles mentaux, soit que la prison produise elle-même des effets pathogènes.

a) La prise en charge des troubles mentaux dans les UHSA : un dispositif nécessaire à évaluer.

Les unités hospitalières spécialement aménagées, créées par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, dite loi Perben 1 sont au nombre de 9. Ce dispositif a, depuis, été précisé par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Cette loi a inscrit dans le Code de la santé publique la disposition suivante : L'hospitalisation avec ou sans consentement d'une personne détenue atteinte de troubles mentaux est réalisée dans un établissement de santé au sein d'une unité spécialement aménagée.

Il convient de préciser que chaque structure est dotée de 60 lits, soit 540 lits pour une population de 69 307 détenus particulièrement concernée par les troubles mentaux.

Si sur certains sites, les listes d'attente relatives aux admissions sont en constante augmentation et ne permettent plus d'intégrer les personnes dont le besoin est réel, dans d'autres, des places restent vides. Dans les deux cas, ce paradoxe a pour conséquence des prises en charges limitées dans le temps, au sein des hôpitaux psychiatriques de proximité qui ne permettent pas de stabiliser l'état de santé des personnes détenues. Les personnels de l’administration pénitentiaire se trouvent confrontés in fine à gérer des situations compliquées ne permettant plus de concilier la dignité de la personne détenue et la sécurité des personnels. Dans ce cadre, l’évaluation de cette prise en charge pour envisager une éventuelle extension semble nécessaire.

b) La nécessité de développer les soins de proximité dans les SMPR

Les services médicaux psychologiques régionaux (au nombre de 26) apparaissent insuffisants vu l'accroissement de la population pénale. Intégrés dans certains établissements pénitentiaires, les SMPR ont pour objectif de proposer des consultations psychiatriques spécialisées et des hospitalisations de jour. Néanmoins, les UHSA comme les SMPR ne doivent pas servir de caution aux déficiences réelles ou supposées de notre système de prise en charge psychiatrique, ni devenir des lieux d'exécution des peines au regard des nombreuses incompatibilités observées avec le milieu carcéral.

Ainsi, concrètement l'incarcération des personnes atteintes de troubles mentaux pose à notre justice pénale une question qui ne peut être résolue que par un débat national.

c) La rénovation des unités sanitaires somatiques et psychiatriques

Un programme de rénovation pour assurer la continuité des soins et s'adapter aux évolutions technologiques est indispensable. Le manque criant de salles de consultation, de salles de soins, de bureaux d'entretiens aussi bien au plan psychiatrique que somatique est une réalité à laquelle les DSP sont bien souvent confrontés. Des études immobilières doivent être menées impérativement afin de prévoir des plans d'extension pour s'adapter aux évolutions de la prise en charge de la population pénale.

→ Le déploiement de la télé-médecine doit être systématiquement pris en compte dans le cadre de ces rénovations dans un souci : • de limiter les extractions médicales • d'assurer un suivi efficient des situations médicales individuelles • de répondre au manque d'attractivité de l'exercice médical en milieu pénitentiaire.

3/ Augmenter les moyens consacrés à la maintenance du parc

intérieur cellule couleurDepuis 10 ans, la maintenance du parc immobilier carcéral souffre d'un sousinvestissement chronique souligné dès 2006 par la cour des comptes, notamment pour la gestion publique. Ainsi pour la période 20072016, le déficit cumulé de sous-investissement est estimé à 710 millions d'euros. Le sous-investissement massif et durable pour l'entretien du parc immobilier de l'AP entraîne une dégradation précoce des établissements existants et augmente les coûts de maintenance curative.

→ En 2017, 35,7% des cellules du parc immobilier pénitentiaire sont considérées comme vétustes.

4 / Politiques immobilières, une approche pragmatique exploitant les expériences

Les Directeurs des services pénitentiaires, par leur expérience et leurs connaissances, doivent être des acteurs incontournables dans l'élaboration des choix de structures, leur orientation, leur configuration... L'expertise mise en œuvre permet d'adapter de manière pragmatique les choix architecturaux aux besoins. Les programmes 4000, 13200 (…), ainsi que les dernières générations d'établissements laissent parfois apparaître des contraintes majeures ne permettant pas de gérer la population pénale de manière satisfaisante.

→ Un exemple : que penser de la localisation d'un quartier d'isolement en dessous du quartier disciplinaire ?

Par ailleurs, il reste fondamental d'anticiper la détermination des besoins en ressources humaines de manière pragmatique et non uniquement en fonction des schémas d'emploi budgétaire présupposés. Les organigrammes des structures doivent adopter une volumétrie adaptée à la destination de l'établissement. La définition des organigrammes de référence doit prendre en considération la réalité opérationnelle de ces structures et non répondre à une logique de titre budgétaire.

Le retour d'expériences des établissements issus des programmes précédents doit être exploité (exemple : calcul du temps de déplacement des personnes dans ces structures, éclatement des bâtiments, ...).

5 / Adapter les établissements à la diversité de profils des personnes détenues

flèche rougeIl devient impératif de différencier les niveaux de sécurité des établissements pour individualiser les prises en charge  au plan sécuritaire (nombre de miradors, clôtures, concertinas, vidéo-surveillance...). Force est de constater que la prise en charge des personnes détenues vulnérables (en raison de leur âge, du motif d’incarcération, d'une primo-incarcération...) est de plus en plus insoluble dans les maisons d'arrêt. La surpopulation ne permet pas de réserver des étages en détention pour assurer la sécurité des personnes détenues les plus fragiles. Le quartier d'isolement ne peut constituer une solution au regard de la faiblesse du nombre de place et des effets nuisibles de ce régime de détention au plan psychique et somatique. Enfin, au regard de la mutualisation des espaces communs, locaux d'insertion et de probation, unités sanitaires, parloirs, sport, salles culturelles et cultuelles, ateliers, écoles, bibliothèque, certains profils vulnérables ne peuvent accéder à certains secteurs craignant des violences à leur encontre.... Une inégalité des droits se crée donc, de fait.

6/ Définir la taille et la localisation des établissements : un choix stratégique pour répondre efficacement aux missions assignées à l'AP

casque jauneLa construction des établissement ne doit pas être seulement guidée par une logique de coûts, de gestion des flux, de résorption du surencombrement. Ainsi, les structures de taille moyenne (400 à 600 places) doivent être privilégiées dans un souci d'humanisation des conditions de détention, d'apaisement des conditions de travail des personnels pénitentiaires mais surtout de qualité réelle de prise en charge des publics.

La commission LECERF préconise les points de vigilance suivants : "Les aspects extérieurs des établissements, leur visibilité dans l'espace public, doivent être soignés. Les approches doivent être travaillées par exemple au niveau de la signalétique ou des dessertes de transport".

Nous écrivions en janvier 2017 à l'attention de cette commission un mémo précis des attentes de FO- Direction sur ce projet décennal immobilier :

Construire la prison :

Définir une stratégie de maîtrise foncière, en identifiant notamment les possibilités de réduction des délais de construction. Définir une doctrine architecturale rompant avec une conception industrialisée et standardisée des établissements, pour s’adapter à l’objet de l’établissement (lieu de détention et de travail), aux types d’établissement (quelle architecture pour les Quartiers de préparation à la sortie-QPS), en tenant compte des exigences de maîtrise budgétaire et d’optimisation de la dépense publique (en investissement, en ressources humaines  et en fonctionnement).

Penser la journée de détention d’une personne détenue en dépassant la définition sommaire et réductrice de la prison considérée seulement comme lieu de privation de la liberté d’aller et venir, pour penser le risque de désocialisation, pour rendre fécond le temps de la peine et  prévenir la récidive ; en étudiant  en particulier le rapport entre le  temps en cellule et le temps hors cellule.

Formation des personnels :

Penser l’avenir de l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire, en particulier le rapport unité-unicité géographiques et fonctionnelles  de l’ENAP  (nouvelles technologies, organisation des parcours de formations initiale et continue, adaptation aux nouveaux métiers, etc.). Délocaliser les lieux de formation – repenser les parcours de formation.

Intégration dans les territoires :

Inscrire la réflexion dans un véritable projet d'aménagement du territoire : transports publics, accueil des personnels et de leur famille, adaptation de tous les services de l'Etat aux besoins (outre les personnels pénitentiaires de surveillance et d'insertion-probation attachés aux établissements, le développement des équipes de sécurité pénitentiaires nécessaires, les moyens des juridictions, les moyens des forces de sécurité intérieure, le soutien médical somatique et psychiatrique, etc.).

La question immobilière, longtemps mise en attente, souvent conditionnée aux aléas budgétaires ou politiques, est au centre de l'avenir de la pénitentiaire. Il convient de ne pas passer à côté d'une opportunité.

 

Lire le début :

Motion du Bureau National : partie 1

Motion du Bureau National : Partie 2

Pour le Bureau National,

Le Secrétaire Général

Sébastien NICOLAS

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